Hintergrundtext

Fünf Jahre Rettungsschirm

Seit 2010 werden Griechenland und die anderen Krisenländer der Eurozone mit finanziellen Hilfspaketen unterstützt. Gebündelt sind diese unter dem sogenannten Rettungsschirm. Eine Zwischenbilanz für den ESM und seine Vorgänger.

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Schon wenige Monate nachdem Griechenland im März 2010 erklärte, es könne seinen Zahlungsverpflichtungen nicht mehr nachkommen, hatten die EU und die Euro-Länder die Europäische Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) gegründet – von den Medien und im Volksmund einfach nur Rettungsschirm genannt.

Die EFSF war juristisch gesehen eine Aktiengesellschaft mit Sitz in Luxemburg. Ihre Aufgabe war es, in Schwierigkeiten geratene Euroländer finanziell zu unterstützen. Weil die EFSF vorläufig war, aber schon im Herbst 2010 Irland, 2011 dann Portugal, Spanien und Italien und im Sommer 2012 mit Zypern bereits das fünfte Land einen Antrag auf EU-Hilfen stellte,  beschlossen die Euroländer, den alten Rettungsschirm ab Herbst 2012 durch den dauerhaften Europäischen Stabilisierungsmechanismus (ESM) abzulösen. Der ESM verfügt über ein Stammkapital von 700 Milliarden Euro; davon sind 80 Milliarden Euro eingezahltes beziehungsweise noch einzuzahlendes Kapital und 620 Milliarden Euro Garantien.

Wie der Rettungsschirm funktioniert

Heute, fünf Jahre später, ist es an der Zeit, eine erste Zwischenbilanz zu ziehen und zu fragen, ob und wie der Rettungsschirm funktioniert. Aus Sicht der Ordnungspolitik ist die Antwort eindeutig: Der Rettungsschirm ESM – der wie sein Vorgänger EFSF von Anfang an sehr umstritten war (Kasten) – ist das fehlende Glied in der Kette. Denn vor der EFSF gab es in der Europäischen Währungsunion keine Regelung für den Fall, dass ein Mitgliedsland, das zwar gewisse ökonomische Probleme hat, aber immer noch solvent ist, von übernervösen Finanzmärkten in die Zahlungsunfähigkeit getrieben wird. Mit dem Rettungsschirm verfügt der Euroraum über einen Krisenmechanismus, der in solchen Fällen für eine begrenzte Zeit und unter strikten Bedingungen finanzielle Hilfen bereitstellt.

Als die Einführung eines Rettungsschirms noch heftig diskutiert wurde, ging es vor allem um die Sorge, dass die mit ihm verbundenen finanziellen Risiken immer weiter wachsen würden und er durch die nationalen Parlamente nicht mehr zu kontrollieren sei. Beide Befürchtungen lassen sich weitgehend entkräften:

Die deutsche Haftungsgrenze von 190 Milliarden Euro ist im ESM-Vertrag und durch eine völkerrechtliche Zusicherung klar festgeschrieben.

Zudem kann der ESM-Gouverneursrat, das oberste Entscheidungsgremium des Rettungsschirms, nicht machen, was er will, sondern unterliegt der politischen Kontrolle. So hat der deutsche Vertreter im Gouverneursrat, der Bundesfinanzminister, nicht nur bei fast allen wichtigen Entscheidungen de facto ein Vetorecht. Durch das ESM-Begleitgesetz ist er auch an die Weisungen des Deutschen Bundestages gebunden.

Ein wichtiger Bestandteil des Stabilitätsmechanismus ist die sogenannte Konditionalität. Demnach darf der Rettungsschirm nur jenen Ländern helfen, die sich im Gegenzug zu Reformen verpflichten. Das bedeutet, dass die betroffenen Staaten während ihrer Zeit unter dem Rettungsschirm einen Teil ihrer Souveränität verlieren und zum Beispiel ihr Reformprogramm überprüfen lassen müssen. Zuständig für diese Überprüfungen sind Vertreter der EU-Kommission, der Europäischen Zentralbank (EZB) und des Internationalen Währungsfonds (IWF) – dieses Gremium wurde bis vor kurzem einfach nur „die Troika“ genannt und heißt jetzt „die Institutionen“.

Wie abschreckend, sprich disziplinierend, die obligatorischen Reformauflagen wirken, zeigen zahlreiche Beispiele. So haben sich Italien und Spanien in der akuten Krisenphase ab Mitte 2011 vehement dagegen gesträubt, ein vollständiges Hilfsprogramm zu beantragen. Portugal und Irland wiederum hatten es sehr eilig, aus ihren Programmen herauszukommen und keine neuen Hilfen anzufordern. In allen Fällen ging es den jeweiligen Regierungen darum, (wieder) Herr im eigenen Haus zu sein, also keine Auflagen und Kontrollen der Geldgeber akzeptieren zu müssen.

Die Rettungsschirme vor Gericht

Die Rettungsschirme EFSF und ESM waren von Anfang an heftig umstritten – vor allem in Deutschland, aber nicht nur: Auch in Österreich und Irland wurden die Verfassungsgerichte angerufen, in den Niederlanden wurde der Rechnungshof bemüht. In der Bundesrepublik meldete sich sogar die Bundesbank zu Wort. Deren Präsident Jens Weidmann kritisierte im September 2011: „Mit den Beschlüssen der Staats- und Regierungschefs … wurde an entscheiden Stellen erneut Änderungen an den Reformvorhaben vorgenommen. Es wurde beschlossen, den Instrumentenkasten EFSF (und des künftigen ESM) deutlich auszuweiten. … Mit diesen Beschlüssen erfolgt ein weiterer großer Schritt in Richtung gemeinschaftlicher Haftung …“

Stein des Anstoßes war vor allem die sogenannte Nichtbeistandsklausel in den EU-Verträgen. Artikel 125 im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union schließt die Haftung der EU sowie aller Mitgliedsstaaten für Verbindlichkeiten einzelner Mitgliedsstaaten aus. Das deutsche Verfassungsgericht wies die Klagen gegen einen Verstoß gegen Artikel 125 aber genauso zurück wie der Europäische Gerichtshof. Die Richter in Luxemburg begründeten ihr Urteil damit, dass das Verbot speziell für die EZB und die Zentralbanken der Mitgliedsstaaten gelte. Wenn aber ein oder mehrere Mitgliedsstaaten unmittelbar oder über den ESM finanziellen Beistand leisten, falle dies nicht unter das Verbot. Denn mit der Nichtbeistandsklausel, so die Richter, solle der Union und den Mitgliedsstaaten nicht jede Form der finanziellen Unterstützung untersagt werden, sie solle vielmehr sicherstellen, dass die Mitgliedsstaaten auf eine solide Haushaltspolitik achten – und genau das mache der ESM, dessen Hilfen an bestimmte Auflagen geknüpft sind.

Die aktuelle Kritik am ESM

Die Krisenstrategie der Euroländer steht derzeit unter starkem Rechtfertigungszwang. Vor allem Griechenlands neue Regierung, eine Koalition aus radikalen Linken und Rechtspopulisten, will die Bedingungen des Rettungsschirms nicht mehr akzeptieren. Die beiden wichtigsten Kritikpunkte:

  • Die Institutionen, also Vertreter von EU-Kommission, EZB und IWF, sollen für das Ausmaß der griechischen Wirtschaftskrise verantwortlich sein. Tatsächlich haben die Kontrolleure zwar unterschätzt, wie stark die Wirtschaft und damit die Steuereinnahmen durch die Reformauflagen einbrechen würden – das Bruttoinlandsprodukt (BIP) ist seit 2010 um fast 25 Prozent gesunken. Das Minus wäre allerdings auch ohne die Reformauflagen gewaltig gewesen. Zur Erinnerung: Schon vor der Krise hatte Athen ein Staats- und Leistungsbilanzdefizit von jeweils rund 15 Prozent seiner jährlichen Wirtschaftsleistung.
  • Die demokratische Legitimation der Institutionen ist – anders als kritisiert – zumindest indirekt gegeben. Denn letztlich treffen nicht die Beamten der EU-Kommission oder die EZB-Banker die Entscheidungen über die Reformpakete, sondern die Finanzminister der Euroländer und die gewählten Volksvertreter in den Krisenländern.

(Stand: Juli 2015)

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